目前，乡镇企业与城镇企业没有明显的界线划分。有一些乡镇企业在城镇注册和经营；乡镇企业的多种所有制形式与按所有制形式划分的国有、集体、外商投资、私营企业等在内涵上相互有交叉；乡镇企业职工有来自乡村的也有来自城镇的，来源比较复杂。个体经济组织由于收入分配制度特殊，其收入很难确定，管理也比较复杂。所以，考虑到乡镇企业和个体户的特殊性和各地实际，国家没有对乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加职工基本医疗保险作出统一规定，而是由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地经济发展水平、管理水平等实际作出规定。